先上直观数据:2014 年全球清廉程度排行榜上,日本颜色如上
日本的确清廉程度很高,也几乎看不到官员贪腐问题,但这并不说明日本官场没有问题,恰恰相反,如同美国有一套完善的政商利益输送体系一样,日本也早就构建起了一整套体系,用日语说叫做“天下り”(空降)问题。
所谓“天下り”,最早就是“天降”之意,指的是神灵从天而降,但到了现代却从宗教用语搞成了政治用语,专指从中央省厅退休下来的官僚,大体可以形容为“空降”。
注意是官僚而不是政治家。日本与中国不同,官僚是国家公务员,要通过层层考试、级级攀升,一路过关斩将,也就是咱们通常意义的“当官”;政治家则是靠层层选举上位,目前咱们所知的日本政客 99%以上都是政治家。相对而言,政党有国会拨款与各种捐款(主动拒绝国会拨款的日本共产党除外),政治家也一般有着很强的家世背景(没错我说的就是安倍晋三),大体上不差钱(野田佳彦那类除外);但官僚却只能按级别拿死工资,稳定归稳定,但由于日本中央省厅极度精简人员,忙起来可是活儿多责任重。
政治家与官僚有明确分工,政治家专门考虑大战略与施政纲领,官僚负责具体事务。于是各省厅大臣、副大臣乃至于大臣政务官、大臣辅佐官这类官职,都可以看做执政党派驻在各省厅的吉祥物,目的就是确保施政纲领能够执行。各省厅大臣业务能力其实很无所谓,比如近两任外务大臣(玄叶光一郎、岸田文雄)在上任以前没怎么担任过外交工作,相反却都在民政方面政绩斐然。
所以官僚就很重要,无论上面大政方针怎么改,下面还是这一拨人,国策再怎么变,反正是变不出官僚的手掌心,尤其是官僚顶端——事务次官,更是如此。可以说,几个关键省厅的事务次官凑在一起,其能量比所有在野党议员都要大,连执政党都不得不让其三分。
所以鸠山由纪夫被问到为什么不在任期内对中韩道歉,鸠山就说一旦道了歉,各省厅就要商讨赔偿事项,这就极易引发内阁与官僚体系的直接矛盾。
所以野田佳彦在下台之前,不顾各方面反对强行提高消费税。因为日本财政紧张,消费税一旦开征,等于是给财务省送钱。野田佳彦估计民主党要下台,死也不能把这份人情留给自民党,自然就硬碰硬干了。
“天下り”问题就在这里出现了。日本是一个极为重视“辈分”的国家,同一年参加工作的人就是“同期”,传统上有互帮互助的友谊。但一旦某个人升官过快,与其他人的关系自然就会变得微妙,然后一旦这个人变成了事务次官,站在官僚系统的顶点,那么“同期”就不但不会帮上忙,反而会成为事务次官办事的绊脚石。
这种事要是放在中国其实很好办,但日本这个变态人情社会(没错,日本真的比中国更讲人情)里,如果支使同期去干这干那,很容易被人戳脊梁骨。
1985 年以前,日本国家公务员尚无“退休年龄”(定年)这个概念,于是就有了一个不成文的规律:事务次官就任前,无论年龄大小,课长以上级别的“同期”都要退休。当然,退休也不是坏事,事务次官会动用人脉,把每一个“同期”安排到关联企业里,给个“参事”、“特别顾问”、“审议官”之类的虚衔去拿高工资。这些“同期”就是“天下り”问题,这个过程就叫做“天下りの斡旋”。
虽然无法明确“天下り”肇始于哪年,但肯定是在 1970 年 -1985 年日本高速成长期,追究源头甚至可以上溯到平安时代摄关政治。当时日本各大企业都不缺钱,收了“天下り”就等于卖给中央省厅一个人情,以后办事自然也更方便。所以日本官员自然不会贪污,只要在省厅内组成“同期”派系,尽早把有能力的“同期”顶上事务次官位置,那就是皆大欢喜。
后来不仅是中央省厅,地方公共法人也这么搞,各大企业也乐意接收,重要人员甚至抢着要,这么一整套事实上的行贿体系就构成了。而且长期执政的自民党内部,也有大量官僚出身的政治家,政治家也愿意保护这种特权,使得政治家与官僚之间建立了更加密切的协作关系,也使得自民党能够更加轻松地通过自己的纲领。
然后泡沫经济来了。
长期萧条使得日本企业对“天下り” 愈发难以承受,但人情社会依然存在,于是“天下りの斡旋”就变成了“押し付けの斡旋”(强行斡旋),很多企业是半推半就收了这些然并卵的前官僚。根据日本内阁 2004 年调查,1998-2003 年日本有 3027 名官僚退休到了关联企业,其中国土交通省 911 人,法务省 629 人、总务省 313 人、文部科学省 261 人、财务省 251 人、农林水产省 245 人、警察厅 127 人、防卫厅 85 人、会计检察院 64 人、经济产业省 46 人、人事院 29 人、公正交易委员会 23 人、厚生劳动省 19 人、宫内厅 17 人、内阁府 3 人、外务省 2 人。2003 年 8 月 -2004 年 8 月,日本各省厅课长·企划官一级有 1268 人退休,其中 552 人进入各类法人团体。
老百姓也不能忍了,小泉时代结束之后,第 1 次安倍内阁(就是那个没多久就完蛋的内阁)修改国家公务员法,要求中央省厅官僚退休之后,两年内不得从事关联行业,也不得强迫企业接收“天下り” 。但这并没有什么卵用,因为强迫与否这种事本来就很难查,关联企业一般也不愿意公开与中央省厅撕破脸,回头你捉强奸在床,人家说我自愿且正爽,一点脾气都没有。
2009 年 9 月民主党政权上台,鼓动媒体大规模发现清剿“天下り” ,设定了一大堆诸如汇报收入、宣布退休官员去向等等政策,的确也大量遏制了“天下り” 的趋势。然而就在 2009 年 10 月,原大藏次官斋藤次郎预定为日本邮政社长,也招致舆论攻击。
2011 年 7 月 22 日,日本总务省发布一个调查结果,有 1285 家各类型法人从同一中央省厅连续 3 次以上接收了 1594 名原官僚,其中公益法人(1225 家)接收的人员(1514 人)数量占绝对多数。
当然,“天下り” 并不说明日本就多么腐败。必须说,权钱交易并不是一个绝对坏事,反而是一种无可避免的行为,因为资本在使用渠道上受阻,自然需要权力来铺平道路。只是在制度成熟的国家,这种权钱交易就会公开参与,有法制规范,权力负责修改政策,让资金运作妥善,赚钱自然也能多收税;而在制度落后的国家,使用制度需要更高成本,那么与其遵守法律体系,不如直接去买来得更快。
日本之所以形成“天下り” ,自然也是 70-80 年代权钱交易的平衡结果,只是在萧条的今日,日本这种老一套权钱交易模式已经不太平衡,自然需要进一步演化。